부동산 토지개발과 개발업무 진행절차

민원인의 인허가 자세(서영창 저)

1.중개사는 매수자 또는 개발업자를 대신하여 그 취득 또는 개발목적을 맞는 토지를 구해주는 전문가이다. 그러므로 국민경제 전체에 기여하는 적절한 개발과정은 아래와 같다. 현재는 중개사의 전문성을 믿지 못하므로 매수자가 직접 허가담당자게게 또는 토목사무실에 가게 된다. 그러나 결국 아래와 같은 과정을 거치는 것이 모두에게 유익하다. 이렇게 중개사가 역할을 잘하면 각 과정마다 엄청난 기회비용을 줄일 수 있다.

2.국토는 개발과 유보, 보전성격으로 크게 나뉜다. 헌법 제23조의 국민의 재산권은 보장되나, 공공의 필요 등에 의해 법률로 제한할 수 있다. 그리고 헌번 제122조에 의해 허가권자는 국토를 효율적으로 이용관리할 의무가 있다. 여기의 법률이란 국회에서 만든 법률 뿐만 아니라 행정부의 전문성을 인정하여 법률의 범위를 정하여 위임한 시행령(대통령령)과 시행규칙(장관령)이 있다. 그리고 각 행정부에서는 이 법령을 구체적으로 집행하는데 필요한 일선 공무원의 업무처리(교육)용 지침서 등이 있다. 주로 훈령 또는 예규형식으로 내려진다. 그러므로 공무원에게는 내부적으로 구속력이 있다.

3.허가권자의 행정재량권은 법치주의 국가에서 모든 행정활동이 법률에 규정된 것만 행할 수 없기 때문에 전문성 있는 행정기관과 공무원의 재량적 판단으로 보충할 수 밖에 없다. 그러므로 허가권자와 담당자인 공무원이 국민과 국가 모두를 위한 소신있는 행정을 하게 되면 문제가 없으나, 보전해야할 토지를 개발인허가를 남발하는 것도 문제지만, 국민의 사유재산권을 무지나 억지로 제한하는 것도 더 큰 문제이다. 그러므로 공무원의 업무처리는 주로 상급기관에서 하달한 업무지침에 의해 처리된다.

4.허가담장자가 1년 이상 계속해서 당해 인허가 업무를 보았거나, 장기근속으로 여러 부서에 근무하여 복합민원에 대한 이해가 충분한 경우에는 국민 또는 시민이 큰 피해를 입지 않지만, 경력이 짧거나 헌법에 보장된 사유재산권을 제한할 수 있는 법률에 대한 이해가 모자란 경우에는 결국 국민은 큰 고통을 받을 수밖에 없다. 허가담당공무원에게 구두로 상담하고 그 공무원의 구두해석결과에 따르는 사람은 마치 자기 권리를 포기하는 사람으로 법위에서 잠자는 사람과 같다.

5.공무원의 생리 또는 업무처리자세는 국민의 입장보다는 국가의 입장 또는 본인의 입장에서만 생각할수밖에 없다. 그러므로 행정재량권이 있는 인허가에 대해 신청하는 민원인의 입장에서는 그 공무원의 입장을 이해하여야 쉽게 인허가를 받아낼수 있다. 반드시 자기권리를 찾기 위해서는 인허가 서류를 접수해야 한다.

개발의 기초개념과 행정계획

1.행정부의 의무

국토의 효율적 관리는 행정부의 의무이다. (헌법 제122조) 부동산 공법의 기본법은 '국통의 계획및이용에관한법률(국토계획법)'이다. 물론 헌법 아래 국토기본법, 군사에관한법률과 수도권정비계획법 등이 국토계획법보다 상위법이다. 국토관리는 보전, 이용, 개발을 통하여 가능하다. 국가나 지자체는 국토기본법에 의한 종합계획을 수립한다. 이계획은 국민을 직접 구속하지 않으나 행정부나 지자체를 구속하므로 결국 국민의 재산권을 구속하는 기준이 된다. '국토계획법'은 선계획,후개발 원칙으로, 국토의 이용에 있어서는 환경보전과 조화를 이루는 계획을 먼저 세우고 개발하여야 한다는 것으로, 국가(행정부)는 국토조합계획과 지역별, 부문별계획, 광역도시군계획을 세우고 개발하여햐 한다는 것으로, 국가(행정부)는 국토종합계획과 지역별, 부문별계획, 광역도시군계획을 세우고, 각 지자체는 도시기본계획과 도시군관리계획을 수립한다. 국토계획법상 보전지역은 주로 자연환경보전지역, 농림지역, 보전생산관리지역, 보전생산녹지지역으로 행위제한이 강하며, 개별법에 의한 행위제한이 강한 지역은 군사시설보호구역, 문화재보호구역, 상수원보호구역, 그린벨트, 개발행위허가제한구역 등이 있다. 농지와 산지는 원래 목적대로 이용하고, 제한적으로 전용을 허가한다. 개발은 국토계획법에 의한 일반개발과 특별법에 의한 공적개발로 나뉜다.

2.비례의 원칙

부동산공법 조문에 대한 이해는 '비례의 원칙'에 의한 헌법 제122조와 헌법 제23조의 균형을 찾는 것이다. 행정부의 행정활동은 사인(국민)의 활동기준을 정하는 행정입법과 행정계획이 있고, 사인(국민)에게 직접적으로 일정한 행위(인허가등)를 하는 행정행위가 잇는데 결국 국가는 이 행정활동을 통하여 국토관리를 하는 것이다. 지자체는 국토계획법에 의한 도시계획을 세운다. 원래 도시지역은 도시군계획법, 비도시지역은 국토이용관리법으로 규제하였는데 외환위기 이후 부동산가격의 폭락을 경험한 국가는 2002년에 이 두법을 합하여 국토계획법을 제장하고 전국토를 효율적으로 선계획후개발하게 되었다. 이 국토계획법에 의한 지자체에서 수립하는 도시군계획은 도시기본계획과 도시군관리계획으로 나누어지는데 도시기본계획은 지자체장이 수립하여 시도지사를 경우하여 국토해양부장과의 승인을 받아야 하고, 도시군관리계획은 지자체장이 수립, 시도지사의 승인(결정)으로 확정된다. 또한 국토를 관리함에 있어 보전을 위주로 GB법, 자연공원법, 환경관렵법 등이 있고, 이용을 위주로하는 농지법, 산지관리법 등과 공적개발을 위한 각종 개발법 등이 있다.

3.국토개발의 종류

도시개발은 개발지역에 따라 신개발과 재개발로 나눌 수 있다. 지자체단위로 수립되는 도시군관리계획의 개발은 개발주체에 따라 일반개발과 공적개발(공영개발)로 나누고, 공적개발은 개발방식에 따라 수용방식과 환지방식으로 나뉜다. 환지방식은 개발이익을 조합원이, 수용방식은 개발이익을 국가 또는 지자체가 갖는 것이다. 공적개발인 도시군계획시설사업은 수용방식이고 도시개발사업,재개발사업은 수용환지혼용방식이고, 나머지 도시군관리계획에 의한 개발은 주로 건축법과 주택법에 의한 자기개발방식이 되는 것이다. 즉, 우리나라 국토이용관리체제는 용도지역제에 의한 개별 소유자들의 체계적인 개발을 유도하는 것이나, 그 효과가 미흡하여 바람직한 국토전체개발을 위하여 지구단위계획제도와 개발행위허가제가 도입된 것이다.

4.토지개발의 규제방식

국토계획법상의 도시군관리계획에 의한 토지이용은 용도지역제, 지구단위계획, 개발행위허가제 등으로 토지형질변경에 대한 제한이 있고, 그 위에 건축법과 주택법의 건축물 규제를 통한 효율적인 개발을 유도하는 것이다. 용도지역제란 전국토를 4-21개 용도지역(대분류4,중분류9,소분류21개)으로 나누어 그 용도지역에 따라 각기 건축물의 용도(종류), 규모(건폐율,용적률)의 최대한을 정하고 각 지자체는 그 범위 내에서 저치법규로 기준을 정하고 있는데, 전국토를 획일적인 기준으로 규정하면 각 지자체의 실정에 따라 비효율적인 개발이 초래될 수 있으므로 용도지역제의 기준을 각 지자체가 자치법규에 의하여 강화 또는 완화하는 용도지구제가 있고, GB법, 도시공원법과 국토계획법에 의한 용도구역제가 있다. 그런데 도시군관리계획상 개발목적용도로 지정된 도시지역과 계획관리지역은 개별적이고 평면적인 용도지역제로만으로는 체계적관리가 미흡하여 보다 친환경적인 입체적, 전체적 개발의 필요성이 생기게 되었다.

5.개발행위허가제도:계획입지의 예외

개발행위허가제도는 영국의 토지공개념제도인 계획개발을 본 딴 것으로, 일정 지역에 도시군관리계획상 허용되는 개발이라 하더라도 기반시설 등의 설치계획이 먼저 수립되어 있지 않으면, 그 소규모 면적이 연이어 개발되면 주변 환경에 피해를 주는 것은 물론, 기반시설이 부족한 난개발의 발생이 예상되므로 이를 방지하기 위해 존재하는 것이다. 통상 건축허가에는 각종 전용허가(신고)와 타법에 규제된 여러 허가,인가,승인,면허 등이 의제되고 적법한 기준에 의한 건축허가신청은 허가권자가 불허할 명분은 없지만, 개발행위허가란 보다 추상적 기준에 의해 불허될 수 있는 허가청의 재량권이 강한 허가이다.<대법원 판례 참조> 개발행위허가에는 연접개발제한이 있고, 일정 지역에 대규모 개발계획이 예정되면 그 지역 전체를 체계적으로 개발하기 위하여 개발행위제한지역으로 지정할 수 있다. 연접개발제한이 있는 곳과 개발행위허가제한지역은 결국 지구단위계획과 같은 상세도시설계가 수립되어야 한다. 즉, 도시기본(관리)계획의 변경으로 용도지역이 크게 바뀌어 개발행위기준이 달라질 것이 예상되는 지역과 지구단위계획구역 등은 중앙(지방)도시군계획위원회의 심의를 얻어 국토해양부장관, 시도지사, 시장군수는 3년동안(2년연장가능) 개발행위제한지역으로 지정할 수 있다.